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        基層治理條件下的城管綜合執法

        2021年11月04日 11:34:49 來源:中國建設新聞網

        主講人:何福平(江蘇省如皋市城市管理局黨組書記、局長)

        關鍵詞:大城管、“7315”錯時工作機制

        一、國家治理體系下的城管綜合執法改革

        (一)國家治理體系的頂層設計

        2019年11月,習近平總書記在上??疾鞎r指出,城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

        城管綜合執法改革是城市管理轉向城市治理的一個重要舉措。2013年黨的十八屆三中全會,首提國家治理體系和治理能力現代化。2015年中央城市工作會議通過了《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,提出了推動城市管理走向城市治理。2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出了要創新城市治理方式,推進城市治理,完善相關工作機制。2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出了城鄉社區治理體系和治理體制。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求,推動整合同一領域或相近領域執法隊伍,實行綜合設置。

        今年中共中央國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》,對國家治理體系和治理能力現代化建設的目標、任務、舉措,進行了全面規定。

        黨的十八屆三中全會提出,“理順城管執法體制,提高執法和服務水平”。

        2015年中央城市工作會議召開,《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,對城管綜合執法改革進行了頂層設計。

        城管綜合執法改革的主要目的是以城市治理體系和治理能力現代化為指向,促進城市運行高效有序,實現城市讓生活更美好。

        (二)城管綜合執法改革的發展與創新

        改革的核心內容主要有5方面:樹立一個新理念,即為人民管理城市;構建一種新體制,就是權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序;探索一些新方法,加大現代信息技術應用力度,綜合應用政府、市場、市民共治手段,創新城市治理方式等等;形成一套新機制,完善城市管理和執法工作法制、經費、司法、考核等保障機制;打造一支新隊伍,要打造一支“政治堅定、業務精湛、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實”的執法隊伍。

        (三)城管綜合執法改革面臨的主要問題

        就全國“面”上而言,主要有這幾個方面:

        在立法方面,全國沒有統一的城市管理方面的行政法規和法律,各地的地方法規也不太健全。

        在管理體制方面,全國出現了不同的改革模式。以浙江為代表,城管的綜合執法主管部門確定為司法行政部門,其他地區基本是按照《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》要求,在“住房和城鄉建設系統領域+與城市管理密切相關的領域”下實行綜合執法。

        在工作機制方面,特別是各地在開展相對集中行政許可權、行政處罰權工作之后,行政許可部門、日常的監管部門和綜合執法部門之間的職責如何來進行有效的劃分?工作之間的有效銜接機制如何確定?由于全國城管執法機構,不論是支隊、大隊,一般來講都是事業單位法人。在承擔行政執法過程當中,特別是行使行政強制權的過程當中,按照行政強制法的規定,它是不可以受委托行使行政強制權的。那么從執法機構的職責架構上來講,就存在一種法律障礙。

        在執法機構的性質、人員編制方面,執法人員的身份和事業編制沒有統一。

        二、如皋市推進城管綜合執法改革的探索與實踐

        (一)整合職能,著力構建“大城管”的綜合執法體制

        2015年3月,如皋的綜合執法改革方案報送江蘇省和南通市批準后,于2016年出臺了關于相對集中行政處罰權的一些規范性文件。

        在城管領域,把原來規劃部門、住房和城鄉建設部門、公共資源交易部門、人防部門等行使的相關行政處罰責任,全部劃轉城市管理綜合行政執法局來行使。2017年3月,完成了所有職權事項的劃轉,由原來的211項行政處罰職能,增加到現在的864項,全部由城市管理綜合執法局來集中統一行使。

        與此同時,長江鎮作為江蘇省經濟發達鎮,在2012年就已經開展了綜合執法改革。長江鎮成立了綜合執法局,作為鎮政府內設的正科級機構,代表鎮政府統一行使除限制人身自由以外的12個部門的行政處罰事項,共計1245項。

        為了加快城鄉一體化的改革,推進執法力量下沉,2018年4月,如皋市委市政府出臺了《關于進一步深化城市執法體制改革改進城市管理工作的實施方案》,在全市所有鎮、街道派駐城管執法中隊,實行日常管理以鎮街為主、綜合執法以城管部門為主的雙重管理模式。同時,經市委討論同意,先后有8名城管派出中隊長掛職4個中心鎮副鎮長和三個街道辦副主任,目前有6名城管派駐中隊長被提拔為鎮街黨政領導班子成員,這大大提升了城管人的精氣神,弘揚了城管隊伍的正能量。

        2020年,為貫徹江蘇省南通市三整合改革試點要求,各鎮街設立綜合行政執法局,掛綜合行政執法辦公室牌子,以鎮人民政府和街道辦事處的名義進行執法。

        首批賦權鎮街的行政處罰事項,涉及城管行使的市容環衛、市政綠化、物業管理、城鄉規劃、人民防空等方面,常見的共計57項行政處罰權。

        如皋城管局作為業務指導部門,對鎮街綜合執法承擔人員培訓、業務指導、監督考核、評價等職能。

        (二)整體聯動,暢通各責任主體之間的高效銜接機制

        如皋主要建立了5個方面的工作機制:首問責任機制、執法聯動機制、案件移送機制、相互監督機制、信息共享機制。

        首問責任機制。這個機制主要是為了避免日常行政管理部門與綜合執法之間對群眾的投訴、舉報、信訪等事項相互推諉扯皮。建立首問責任制,明確了兩個及以上行政機關都有管轄權的由最先接到的部門進行核查處理,由最終辦結的部門進行答復。

        執法聯動機制。這個機制主要是為了暢通日常的行政管理部門與綜合執法部門之間的工作銜接。如皋建立了以行政管理部門牽頭、執法聯勤聯動的工作機制,配合檢驗、檢測、鑒定、認定等協作工作機制,從而增強部門之間的合力和效能。

        案件移送機制。這個機制主要是為了規范對處罰案件移送的材料、移送的程序和期限等內容。

        行政主管部門,在管理過程中發現需要對違法行為進行立案查處的,應當向城管部門進行移送,對移送的程序、移交的材料,城管部門進行了明確的規定。自改革以來,如皋城管局已立案查處公共資源交易、住房和城鄉建設等部門移送的案件共144件,形成了高效順暢的案件移送機制。

        執法監督機制。這個機制主要是為了強化行政管理部門和綜合執法部門履職盡責。建立部門之間的執法監督機制,主要是綜合執法部門在處理行政處罰案件的時候發現管理部門之間存在問題,或者管理部門發現綜合執法部門的問題或對處罰的案件有異議時,能通過執法監督機制來加強部門之間的反饋與溝通。

        信息共享機制。這個機制主要是為了解決部門之間的信息孤島、信息不對稱問題。

        行政機關可以通過執法信息共享平臺及時地通報共享各類行政管理信息和行政執法信息。也就是說,行政審批部門、日常監管部門和政府行政部門之間實行了信息共享,建立了信息共享的平臺。行政審批部門將行政許可的相關信息,日常監管部門將日常監管信息,執法部門將執法的處罰結果,通過執法信息平臺進行共享、及時通報。

        (三)“精管善治”,搭建“網格”+“網絡”的監管模式。

        “精管”主要是要求做到“三全三化”:

        其中,“三全”是指全覆蓋、全過程、全天候。全覆蓋是指要把精細化管理的要求覆蓋各個空間、各個領域和所有人群。全過程是指要把精細化管理的要求貫穿到服務、管理、執法的全過程,貫穿到城市規劃、建設、管理的全過程,實行全生命周期的精細化管理。全天候是指如皋推行的“7315”錯時的工作機制,也就是說,每周7個工作日上班,每天3個時段——早中晚,重點路段、區域實行15個小時的工作制,把精細化管理的要求體現在一年365天、一天24小時的每時每刻。

        “三化”是網格化、智能化、標準化。網格化是城市管理的重要基礎,在城區范圍內,我們劃分為12個大網格,31個單元管理網格,實現網格化的管理全域覆蓋。

        網格化也就是通常講的“鐵腳板”,城管局實行“六員”進網格,“六員”包含城管執法隊員、市容協管員、環衛保潔員、物業服務人員、志愿服務人員和數字城管的信息采集員。

        日常的服務管理及簡單的執法事項,全部可以在網絡中處理,依托數字城市管理平臺,接入了27個一級專業部門、63個二級專業單位。在網格化管理的基礎上,實現了各區域各部門的系統聯動,形成了監督指揮系統、工作系統和考核評價系統三大系統,構建了一體化的“大城管”的管理監管體系。

        2020年,針對戶外廣告服務監管平臺進行了全面升級,智慧城管平臺與社會綜治、公安信息平臺實現了互融共通,有效放大“互聯網+城管”的智慧管理執法效能。

        同時,組織建成了6個“皋城e站”如皋城管特色品牌的創建,融入一站式廣告許可和店招備案等便民服務,讓企業群眾辦事更加方便快捷、標準化。

        “善治”主要是要求堅持“精致、法治、共治”同向發力?!熬巍笔鞘侄?,更是要求,要發揚工匠精神,精心精準打造精品。要像繡花一樣細心、細巧,注重細節?!胺ㄖ巍笔潜U?,用法治的思維和方式破解城市管理的難題,健全完善城市管理執法制度體系,深入推進城鄉一體化改革,充分發揮綜合執法效能,提升綜合執法權威?!肮仓巍笔腔A,動員全民參與,注重共建、共管、共享,形成多元治理格局。

        (四)賦能增效,深化“大數據+指揮中心+綜合執法隊伍”的新模式

        2020年,如皋市委市政府成立了市域治理現代化指揮中心。作為政府的直屬事業單位,如皋城管局執行聯動協調、實戰指揮、一線組織工作模式。同時在全市建設市政兩級指揮中心,實行一個平臺管全域,市域治理現代化指揮中心進入了61個部門和單位、14個鎮街道、347個村社區、1459名網格員,形成了“橫向到邊,縱向到底”的市政聯動指揮體系。

        2020年上半年,如皋為了響應南通市作為中央政法委社會治理改革試點城市工作,同步啟動了更高層次、更大范圍、更高領域的大數據+指揮中心+執法改革的新模式。

        通過數據打通、系統聯通、人員協通、展現貫通的方式解決市域治理出現的市域管理無平臺、數字價值缺體現、數據碎片難支撐、聯合執法少抓手的問題。同時,如皋城管局將12319城管熱線、數字城管監督考評職能、城管網格管理與市域治理現代化指揮中心進行了整合。

        在此基礎上,如皋城管局構建了揚塵在線實時監測系統,由市域治理現代化指揮中心統一調度指揮交辦。也就是說,當現代化指揮中心值班員發現異常信息問題時,進行排號記錄,數據分析之后研判異常原因,然后向街道社區點位長進行交辦。同時,將該件交給日常監管部門,如住房和城鄉建設、交通、水務等監管部門進行現場核查?,F場核查過程中,發現對工地揚塵防治不到位的,由這些部門向城管部門進行移送,依法進行查處。然后現代化指揮中心派人對交辦的問題進行核查,實行銷號管理,最終歸檔,實現了揚塵在線系統監測管理的閉環。

        此外,如皋城管局實現了智慧渣土監管平臺的聯動共享,建立了“三只眼”智能攝像管理系統?!叭谎邸币簿褪欠謩e對駕駛員、車廂綠色密閉篷布、道路情況通過智能攝像頭實時監控,如果發現異常平臺實施報警。目前,已將全市23家建筑垃圾運輸企業的310輛建筑垃圾運輸車納入了平臺監管范圍。監管平臺綜合運用大數據、5G(第五代移動通信技術)、AI(人工智能)分析等技術,實現對城市管理問題的感知、分析、預警、處置、問效五位一體的“大城管”的格局。

        (五)城管綜合執法改革步穩蹄疾,行穩致遠,成效顯著

        自2017年4月以來,如皋根據綜合執法改革的方案要求,對專門承擔綜合執法職能的執法大隊,在職能、機構、人員編制上進行了重新設置。執法大隊設置了專業中隊、區域中隊和派駐中隊。

        從2017年4月深化改革以來,新劃轉的權力事項共辦結802件。其中涉及生態環境類的336件,建筑工程、施工類的323件,建筑工程質量與安全類的44件,公用事業類的41件,公共資源交易管理類的26件,房地產管理類的12件,人防類的12件,其他8件。如皋市也成為全江蘇省住房和城鄉建設系統所有處罰職能中首個實行綜合執法改革實際運行的縣級市,多領域實現了執法案件零的突破,綜合執法效能也充分顯現,得到了各地的高度關注。

        三、深化完善城管綜合執法改革的對策建議

        (一)強化法治保障

        建議國家層面盡快研究制定全國統一的城管綜合執法方面的行政法規,對城市管理執法機構的法律地位、職責、管理體制、工作機制、人員性質等作出統一的明確規定。

        在目前全國統一的行政法規尚不具備條件的基礎上,應當指導各地制定、完善相應的地方法規。

        (二)理順管理體制,科學合理界定城管綜合執法職責

        建議住房和城鄉建設部根據中央要求,加強對各地城管綜合執法工作的指導與監督、考核評價;城管綜合執法的職能,應當以《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》界定的范圍為宜;同時按照新的行政處罰法的規定,中央要明確對其他5個綜合執法領域的改革實施方案,在生態環境、市場監管等領域由于有專門的綜合執法隊伍,不宜再將涉及生態環境和市場監管領域的執法權集中到城管綜合執法部門來行使,避免產生新的職責交叉和多頭的重復執法,確保一個領域一支執法隊伍。

        (三)健全和完善上下、左右工作銜接與協作機制

        科學明晰審批部門、行政管理部門、綜合執法部門之間的權責邊界,健全和完善部門相互之間的首問負責、執法聯動、案件移送、相互監督、信息共享等工作機制,暢通行政執法與司法工作銜接機制。建議以省級為單位,出臺相對統一的城管執法手冊,有效解決一些邊緣性、交叉性的問題,規范城管執法的流程。

        (四)全面實行局隊合一管理體系

        城管綜合執法機構實行局隊合一管理,切實解決行政強制權行使不合規的問題。人員實行行政執法人員序列管理,可有效避免行政機構受委托實施行政強制權的障礙。對目前部分沒有實施局隊合一管理體系的,不宜出現受城管綜合行政執法機關委托執法的表述,最好表述為具體承擔行政處罰和行政強制權力,作為一個內部的工作分工來進行確定。

        (五)強化執法標準化建設

        建議建立城市管理執法行業標準,實行九個統一:統一執法機構的設置、統一執法職能的配置、統一執法協調的制度、統一執法標準體系、統一執法辦案平臺、統一業務指導培訓、統一人事管理制度、統一執法保障機制、統一監督考核機制。同時深化完善、建優建強“大數據+指揮中心+綜合執法隊伍”的支撐保障體系。

        (六)建立信用機制

        從部級層面,建立全國城市管理領域守信激勵和失信懲戒機制。目前地方政府認為建立相應懲戒機制缺乏法律的依據,在建立失信懲戒機制的過程中困難重重,需要從國家層面來確立,助推城管執法工作。

        責任編輯:喬妙妙
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